El mercado mexicano de carbono, un componente crucial para enfrentar el cambio climático e impulsar la justicia social en México

por Andrés Flores Montalvo

La  lógica  de  un  sistema  de  comercio  de  emisiones  de  contaminantes  es  eminentemente económica, ya que con él se busca lograr los objetivos de política ambiental de forma más costo-efectiva. En el caso del bióxido de carbono (CO2), por ejemplo, hace sentido establecer incluso un comercio internacional, siendo que es un contaminante global y que tendría el mismo beneficio ambiental la reducción de una tonelada, independientemente de dónde se produzca. Con esa lógica se establecieron los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto,  como  el  Mecanismo  para  un  Desarrollo  Limpio  (MDL),  que  permiten  a  países industrializados  “comprar”  a  países  en  desarrollo,  donde  es  más  barato  lograrlas,  las reducciones de emisiones necesarias para cumplir con sus metas obligatorias de mitigación.

En el caso de un comercio de emisiones entre empresas, esta lógica prevalece. Aquellas que tengan costos marginales mayores para reducir una tonelada de emisiones, dado el estado del arte  de  su  tecnología  o  su  capacidad  de  inversión,  por  ejemplo,  pueden  comprar las reducciones logradas a empresas a las que les resulte más barato mitigar emisiones, y que tengan un excedente por encima de sus propios compromisos de mitigación.

Dependiendo de las reglas del mercado (qué sectores participan; de qué tamaño deben ser sus emisiones; qué porcentaje de sus metas pueden “comprar” contra el que deben lograr internamente) y de los límites (o porcentajes) de reducción de emisiones que se establezcan por sector, el gobierno, como regulador, puede además obtener algunos recursos, por ejemplo si decide cobrar por los derechos de emisión que se comercializarán, o si establece cuotas de participación para cubrir al menos los costos de administración del sistema de comercio de emisiones.  Es  posible  incluso  recaudar  fondos  para  atender  problemáticas  sociales  u objetivos de protección ambiental.

¿Racionalidad económica o argumentos éticos?

A pesar de estas ventajas, no todos están de acuerdo con los instrumentos de mercado como política  de  combate  al  cambio  climático.  En  las  negociaciones  climáticas  multilaterales, algunos  países  (Bolivia  como  el  caso  más  notable)  se  opusieron  consistentemente  a  la inclusión  del  concepto  de  “mercados”  y  a  establecer  mecanismos  de  flexibilidad  para  el cumplimiento de compromisos de mitigación, aduciendo que los países desarrollados, dada su   responsabilidad   histórica,   debían   reducir   sus   emisiones   sin   tener   que   “comprar” reducciones logradas por otros. Sin embargo, el tema se ha mantenido como un punto vigente en  la  agenda  de  las  negociaciones,  bajo  el  argumento  de  la  lógica  económica  de  estos mecanismos, y del consenso general respecto a que sería difícil lograr las trayectorias de emisiones que nos pongan en ruta hacia un calentamiento máximo de 2 grados centígrados (y menos hacia  1.5), a  menos de que se le ponga un precio al carbono.  En todo caso,  al argumento de racionalidad económica se le contrasta con frecuencia con el argumento ético.

En el caso de los entes regulados, en este caso la industria, se esperaría que estuvieran a favor de un sistema de comercio de emisiones, dado que les da flexibilidad para lograr sus metas de   reducción   de   manera   más   costo-efectiva,   fomentando   la   innovación,   e   incluso permitiéndoles  recibir  ingresos  adicionales  si  logran  reducciones  mayores  a  sus  metas, mismas que pueden comerciar. Con frecuencia esto no ocurre, y en México este ha sido el caso,  no  necesariamente  por  oposición  a  tener  una  política  que  les  daría  flexibilidad, comparado con la regulación directa, sino por resistencia a asumir metas de reducción de emisiones, del tipo que sea, argumentando que ello afectaría su competitividad frente a otros países.

Por esta razón, y por la dificultad para predecir un resultado final en términos de reducción de emisiones, es importante una fase piloto, en la que puedan afinarse las reglas del mercado. Un elemento adicional para asegurar su efectividad, sería poder establecer un mercado que sea lo más sencillo y transparente posible.

El inmenso mercado chino y el caso de México

En el mundo existen 21 sistemas de comercio de emisiones (SCE) en operación, y hay otros cinco (entre ellos el de México) oficialmente programados. De igual forma, diez gobiernos han manifestado su interés en implementar un SCE, aunque no han dado pasos formales para hacerlo.  El  diseño  de  un  sistema  de  comercio  de  emisiones  se  hace  de  acuerdo  con  las necesidades  de  la  jurisdicción  que  abarque,  y  la  mayoría  de  ellos  incluye  a  los  sectores industriales y de generación de energía eléctrica. Uno de los mercados de emisiones más grandes a nivel global es el de China, que representa cerca del 30 por ciento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel mundial. El mercado chino es dos veces más grande que el de la Unión Europea, y casi diez veces mayor que el de California.

En México, el antecedente más importante del mercado de emisiones de carbono data de diciembre de 2017, con la adhesión del gobierno federal a la Declaración sobre Precio al Carbono en las Américas, junto con los gobiernos de Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile y  los  gobiernos  locales  de  California,  Washington,  Alberta,  Columbia  Británica,  Nueva Escocia, Ontario y Quebec. En la práctica, se ha dado un paso importante con el Registro Nacional de Emisiones (RENE), que establece, además del reporte de emisiones, una opción para  que  las  empresas  obligadas  se  registren  de  manera  voluntaria  para  la  obtención  de certificados de mitigación o reducción, provenientes de proyectos y actividades realizados en México. Adicionalmente, se había hecho un ejercicio de mercado de emisiones virtual, en el que algunas de las empresas que reportan al RENE participaron de manera voluntaria.

Atrasos e indefiniciones

En 2012 se aprobó la Ley General de Cambio Climático (LGCC), donde se establece, entre otras cosas, la posibilidad de crear un mercado voluntario de emisiones de carbono. Con las reformas a esta ley publicadas en julio de 2018, esta posibilidad se vuelve una obligación, y se  marcan  plazos  para  diseñar  e  implementar  un  sistema  de  comercio  de  emisiones  “de manera gradual y preservando la competitividad de los sectores cubiertos, particularmente aquellos expuestos al comercio internacional”. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), de conformidad con esta reforma de ley, tiene 10 meses a partir de su publicación para echar a andar un piloto, cuya duración será de 36 meses. Según lo inicialmente  planeado,  se  esperaba  que  la  fase  piloto  terminara  en  agosto  de  2021, coincidiendo  con  el  inicio  del  primer  período  de  compromiso  del  Acuerdo  de  París.  Sin embargo ello no será posible, ya que como requisito para echar a andar el piloto, que no conlleva costos por derechos de emisión ni penalizaciones por incumplimiento, es necesario emitir  un  documento  con  las  reglas  del  mercado  (las  Bases),  cuya  consulta  pública  y publicación se han retrasado, entre otras razones, por el cambio de administración.

Antes de ello, se había ya hecho público un borrador de Bases, en el que se definió que sólo participen en el mercado empresas que emiten más de 100,000 toneladas de CO2 al año. Estas son una pequeña parte de las que reportan al RENE, establecido en 2014, que es obligatorio para  instalaciones  con  emisiones  anuales  por  arriba  de  25,000  toneladas  de  bióxido  de carbono equivalente (tCO₂e). Nótese que el RENE incluye otros GEI, mientras que la fase piloto del mercado sólo al CO2.

Con  las  reformas  a  la  LGCC  se  establece,  además,  que  el  mercado  de  emisiones  será obligatorio después de la fase piloto, con lo que se busca que contribuya sustancialmente a lograr las metas de reducción de emisiones firmadas por México en el Acuerdo de París, que la propia ley reconoce como obligatorias. Al igual que para la fase piloto, que servirá para probar  y  pulir  sus  reglas  de  operación,  la  SEMARNAT  será  el  organismo  encargado  de publicar las reglas para la entrada oficial del mercado en operaciones formales.

Es necesario dar señales claras y pronto

El Gobierno de México ratificó en diciembre, en la 24ª Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), su compromiso con el Acuerdo de París. Ello implica una reducción sustancial de sus emisiones de GEI, que equivale a “descarbonizar” gradualmente la economía. Para hacerlo, es necesario evolucionar hacia formas de generación de energía más limpias, y a un uso más sustentable de los recursos. Hay muchas maneras posibles para que la política pública pueda incidir en esta transformación, y entre las más costo-efectivas está el poner un precio a las emisiones de carbono, que dé una señal clara para impulsar la innovación y el crecimiento sostenible y socialmente inlcusivo del País. El SCE de México marcará un paso correcto en este sentido.

Las  acciones  de  combate  al  cambio  climático  a  nivel  global,  si  son  lo  suficientemente ambiciosas, pueden generar una oportunidad económica de al menos 26 billones de dólares de ahora al 2030, según la Comisión Global de Economía y Clima, que incluye a más de 200 expertos. Para aprovecharla, es importante impulsar una economía de bajas emisiones en al menos los siguientes sectores: energía, ciudades, alimentación, uso de suelo, agua e industria. Se requerirá de inversiones y cambios de visión, sin duda, pero no hacerlo no sólo nos dejará fuera en la repartición de estos beneficios, sino que podría también, a la larga, comprometer nuestro desarrollo social y nuestro medio ambiente.

Autor: WRI México

Deja un comentario